Помимо антикризисных мер, новый Бюджетный кодекс призван сделать финансовую политику страны эффективной и прозрачной.
В середине марта президент Касым-Жомарт Токаев подписал Бюджетный кодекс РК, важный документ, регулирующий всю сферу межбюджетных отношений в стране.
Работа над новой редакцией кодекса началась еще в сентябре 2023 года, сразу после поручения главы государства, озвученного в ежегодном Послании.
В своем тогдашнем выступлении президент особо подчеркнул, что главной целью реформирования бюджетной политики является переход от «управления бюджетом» к «управлению результатами».
Кроме того, от нового кодекса требовалось повышение открытости, ответственности и самостоятельности всех участников бюджетного процесса, а все государственные средства должны тратиться рационально, эффективно и с максимальной пользой для общества.
Из хронического — в критический
Необходимость коренных реформ была продиктована, что называется, самой жизнью. Ведь в течение последних нескольких лет бюджетная политика вызывала все больше вопросов, причем зачастую не самых лицеприятных. Например, резкий рост бюджетного дефицита.
В принципе, республиканский бюджет страны находился на дефицитном уровне уже достаточно давно. Но при этом все-таки на относительно стабильном и, если можно так выразиться, щадящем уровне.
Однако, начиная с 2023 года, начался резкий рост дефицита, который постепенно стал принимать угрожающие размеры, и по мнению ряда финансовых аналитиков, в дальнейшем грозил попросту перейти в бесконтрольность.
Так, на начало октября прошлого года, когда были проведены промежуточные итоги исполнения, выяснилось, что бюджетный дефицит составил 3,6 трлн тенге против 2,4 трлн тенге по итогам 2022 года.
Примерно в это же время начал верстаться и проект государственной казны образца 2025 года, в котором дефицит был уже запланирован с ростом до 4,1 трлн тенге.
При этом важно понимать, что само по себе наличие дефицита является не самым хорошим, но все-таки не критичным показателем.
Гораздо опаснее, когда бюджет плохо исполняется с точки зрения доходов и расходов, причем, если ситуация повторяется многократно, то это уже свидетельствует о наличии системной проблемы, начале бюджетного кризиса и как следствие — прямой угрозе всей экономике страны.
Общие причины роста дефицита разбирались уже неоднократно, поэтому можно лишь вкратце отметить еще одну проблему, органически вытекающую из общей картины надвигающегося бюджетного кризиса.
Нацфонд — не «бездонная кубышка»
Хронический недобор налогов происходил практически по всем основным статьям. И в связи с отсутствием на тот момент каких-то более действенных механизмов борьбы с кризисными явлениями процесс пошел по упрощенной схеме — выпадающие налоговые поступления стали заменять ростом прямых изъятий из Национального фонда и высоким привлечением госдолга.
Изъятия из Нацфонда в 2024 году были увеличены с запланированных 3,6 трлн тенге до рекордных 6,1 трлн тенге.
При этом сам Нацфонд испытывал снижение поступлений, которое составляло не более 64% от плана.
В результате за последние три года из Нацфонда было выведено 11 трлн тенге (порядка 22 млрд долларов) при его текущем размере в 60 млрд долларов.
Существенно нарушался и целевой порядок трат. Ведь изначально половина доходов от инвестиций Нацфонда была предназначена для программы «Нацфонд — детям».
Однако при текущем уровне расходов возникали серьезные вопросы как о долгосрочной устойчивости фонда, так и его способности поддерживать проекты, направленные на благо будущих поколений.
«Если в рамках запланированных реформ не будут предложены существенные и системные меры по значительному повышению доходов республиканского бюджета, в 2026-2027 годах существует значительный риск того, что опять потребуются дополнительные изъятия из Национального фонда», — подчеркнул в своем выступлении на заседании правительства в августе 2024 года председатель Национального банка РК Тимур Сулейменов.
А заодно отметил, что при постоянном изъятии средств Нацбанк вряд ли сможет довести размер Нацфонда до 100 миллиардов долларов к 2030 году, как это было ранее заложено в правительственных планах.
Ничего хорошего не сулил и нынешний год. Так, согласно опубликованной недавно статистике Министерства финансов РК, только за два месяца с начала 2025 года размер средств Нацфонда уже уменьшился на 480,5 млрд тенге, или 1,45%.
За этот период в фонд поступило более 520,3 млрд тенге, однако объем изъятий оказался почти вдвое больше — 1 трлн тенге.
В итоге с начала нынешнего года объем средств в фонде снизился с 33,06 до 32,58 трлн тенге.
Это вызывало тревогу и у аналитиков. Например, аналитик Halyk Finance Мадина Кабжалялова в своем недавнем комментарии деловому изданию «Курсив» отметила, что в феврале размер общего трансферта оказался близок к январским показателям, и таким образом темпы изъятий из Нацфонда имеют ускоренные признаки по аналогии с прошлым годом. Тогда утвержденная сумма трансфертов была почти полностью использована к концу августа, и как уже говорилось, потребовались дополнительные, фактически внеплановые изъятия.
В настоящее время подготовлен проект указа президента (его текст размещен на портале «Открытые НПА» с обсуждением до 19 марта) об изменении полномочий совета по управлению Национальным фондом.
В числе дополнительных функций закладывается выработка предложений по определению размера гарантированного трансферта в республиканский бюджет и критически важных объектов и проектов при отсутствии альтернативных источников финансирования.
Это логически дополняет одну из важных новаций нового Бюджетного кодекса, согласно которой условия использования Национального фонда закрепляются с акцентом на его сберегательную функцию:
«Использование Национального фонда будет ограничено целевыми ориентирами, утверждаемыми президентом. Введен запрет на размещение средств фонда во внутренние финансовые инструменты, что исключает их внебюджетное использование.
Целевой трансферт из Национального фонда может быть использован только на финансирование критически важных объектов и проектов общестранового значения, введены соответствующие критерии», — говорится в распространенном 15 марта сообщении пресс-службы Акорды.
Открытость и подотчетность
Что касается самой редакции нового Бюджетного кодекса, то здесь стоит отметить, что в ходе работы над ней только со стороны мажилиса парламента в текст было внесено более 700 поправок.
Еще 92 поправки впоследствии были внесены сенатом (из них 70 непосредственно в текст кодекса, а остальные — в сопутствующее законодательство).
«Действующая система управления финансами сложная, в нее много раз вносили изменения, что привело к фрагментарности и снижению эффективности бюджетного процесса в целом.
Здесь следует отметить, что ранее значительные государственные средства оставались вне бюджета, а значит, и вне контроля общественности и парламента, а их эффективность и целесообразность постоянно подвергались критике.
Сейчас эта проблема решается, и новый Бюджетный кодекс предусматривает не только регулирование и управление узкобюджетными вопросами, но и учет всех финансовых потоков государства, включая квазигосударственный сектор и внебюджетные фонды.
Актуальной была и такая проблема, когда зачастую в бюджетном процессе процедуры довлели над конечным результатом. Это сказывалось на результате. В обществе даже начало формироваться мнение, что связанные по рукам регламентами чиновники даже при наличии денег не могут построить нормальную школу, больницу. Это вызывало возмущение и раздражение народа.
В этой связи важно и то, что новый Бюджетный кодекс позволит сосредоточиться не только на расходовании средств, но и, в первую очередь, на достижении конкретных социальных и экономических результатов. Освоение средств без результата уже не будет показателем работы государственных органов», — размышляла в своих комментариях в ходе работы над проектом председатель Комитета по финансам и бюджету мажилиса парламента РК Татьяна Савельева.
«Принят новый Бюджетный кодекс — документ, который определяет, как планировать и тратить бюджетные средства, то есть деньги налогоплательщиков. Его значение трудно переоценить, ведь от этого зависит, насколько эффективно будут финансироваться здравоохранение, образование, инфраструктура и другие жизненно важные сферы.
Можно сколько угодно повышать налоги, но если бюджетные средства будут расходоваться неэффективно, это бессмысленно. Новый кодекс вводит ряд новшеств, таких как блочное бюджетирование и увеличение автономии администраторов бюджетных программ. Однако возникает вопрос: как обеспечить, чтобы эта автономия сопровождалась ответственностью и прозрачностью? Нельзя забывать, что бюджетные средства — это деньги, собранные с граждан и бизнеса. Поэтому важно не только правильно планировать расходы, но и добиваться их реальной эффективности», — написал в своем Telegram-канале мажилисмен Асхат Аймагамбетов.
Собственно, на эту самую эффективность и нацелены все блоки кодекса.
В их числе, например, значится оптимизация бюджетного процесса со значительным повышением самостоятельности и ответственности госорганов (теперь им предоставлено право самостоятельно перераспределять средства в объеме 15% от объема расходов бюджетной программы, а неиспользованные в текущем году бюджетные средства могут быть доиспользованы в будущем году, что обеспечит непрерывное финансирование расходов).
Кроме того, суммы перевыполнения доходов региональных бюджетов отныне будут направляться на погашение долговых обязательств и финансирование первоочередных расходов, таких как газификация, водоснабжение, тепловые и электрические сети, ремонт дорог.
Существенно усиливается и парламентский контроль:
«Хочу подчеркнуть, что теперь все бюджетные и внебюджетные потоки будут подотчетны парламенту, а значит, обществу, и открыто распределяться перед всей страной. Таким образом реализуется право народа знать, на что и как тратится каждый бюджетный тенге», — раскрывает формулировки кодекса мажилисмен Татьяна Савельева.
Благодаря принятым нововведениям отныне все лимиты предоставления госгарантий, поручительств государства, лимиты правительственного долга и долга местных исполнительных органов, лимиты внешнего долга субъектов квазигоссектора будут рассматриваться парламентом и утверждаться Законом о бюджете, что значительно повысит степень прозрачности и открытости бюджетной политики страны.
«Принятие Бюджетного кодекса стало важным шагом на пути реформирования финансовой системы страны. В документе с учетом реалий настоящего времени пересмотрена вся действующая бюджетная система, значительно усилен принцип бюджета, ориентированного на результат, важный акцент сделан на устойчивое развитие. Для расширения горизонта планирования вводится долгосрочный прогноз на 10 лет. Это позволит нам правильно планировать бюджетные расходы как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективы и, в целом, лучше прогнозировать доходы и расходы», — подчеркивает спикер мажилиса Ерлан Кошанов.
Большинство статей нового кодекса будет введено в действие уже в течение ближайшего времени.